何棠:中国环境健康风险规制路径初探(3)
风险预防原则并非中国环境法的基本原则,现有的预防原则强调较为充足的科学依据是采取相应措施的前提,侧重于现实损害的预防和事后救济。这使面对复杂性环境污染、气候变化等对人体健康影响较大,具有高度不确定性的风险时,难以发挥应有的预防功能,更难以在风险转化为损害前,支持采取有效的风险规制。风险预防原则与预防原则相比,最大的不同之处在于,前者突出了在科学不确定性之下的风险防范,而后者则更多体现为在“末端治理”模式下,降低已产生环境污染或生态破坏的范围与程度。
环境健康问题多因环境要素受到污染或破坏,进而对暴露于其中的人体产生危害,具有间接性和复杂性特点。风险预防原则适用的目标正是降低或者避免这种隐蔽或难以证明的损害对人体可能产生的风险。环境健康风险预防原则的确立,能够成为推动对风险源进行监控的动力之一,也是提高环境健康风险规制能力的前提。该原则的适用,可以为行政机关实施风险规制措施提供执法依据,也能为风险规制提供合法性来源。故在政策决定和立法过程中,需要贯彻风险预防原则,将其作为行政机关制定环境政策和法规的先决条件之一。具体而言,由于风险预防原则与科学技术联系紧密,风险本身的不确定性是该原则在使用中需要考量的因素。在开展一项行动之前,必须综合考量成本收益等因素,以证明在采取必要措施后可防止危害的产生或扩大。用于环境健康风险规制时,主要体现为需要以风险评估结果为基础,以比例原则为衡量准则,运用成本效益分析理论,以保障风险规制措施的合理性与可实施性。尤其需注意的是,要建立在谨慎的合理怀疑基础之上,以防止“过度防范”或者“无效预防”。
(二)健全环境健康风险评估制度
环境健康风险评估制度是风险预防原则的具体表现形式之一,其主要作用在于甄别环境中可能导致人体健康风险的危害程度和类型。风险评估也是确定风险阈值的重要手段。在中国,环境健康风险评估制度于2014年修订的环境保护法中首次确立,随后在2017年修订的水污染防治法和2018年颁布的土壤污染防治法也均体现了风险预防理念,2020年发布的《生态环境健康风险评估技术指南总纲》(HJ111-2020),更进一步增强了环境健康风险评估的制度建设。
健全环境健康风险评估制度,首先需要行政机关在实施风险评估时,对风险的严重性和程度进行序列化处理。这世上许多事物被概分为“安全”与“不安全”两类,100%安全和100%危险的事物其实并不存在,许多事情没有绝对的标准,也存在很大的灰色地带。某物质是否危险,应如何注意,取决于该物质毒性的强度及被人类摄取的可能性。就算是有毒物质,若在生活中被摄取的量极小,也不一定是非常严重的问题。但相反地,若某物质毒性不强,但很容易暴露在生活环境被人摄取,那累积在人体内的毒性就必须谨慎评估。在世上无数的物质里,要完善管理规则非常困难,必须考虑各个物质的特性。若有一毒性强且残留性高的物质,但人类暴露在此物质的可能性很低的话,法规制定标准时应降低其优先顺位。但相反的,毒性稍弱或残留性较低的物质,但人类有大量暴露可能行的话,管制的优先顺位就应提高。在这一背景下,完善科学合理、符合国情的环境健康标准体系,增加人体健康指标的内容,进一步区分污染防治标准与公众健康标准,从而保障环境健康风险规制措施的合理性,就非常有必要。
其次,推动环境健康风险规制的类型化安排,有效衔接生物安全立法与相关规范,最大限度地预防和降低生物安全领域可能带来的环境健康风险。环境健康风险的生物安全评价应当以“人体健康”为评价尺度,根据法定阈值标准确认有可能造成公众健康损害时,即应当采取控制措施。
最后,要以科学数据和专业人员意见为理性支撑,实行充分的公众参与,并以社会经济和科技发展水平为客观条件。在此,专业人员作为公众群体中掌握专业知识的特殊主体,成为风险决策的“理性”来源之一。社会学家埃利奥特·弗里德森认为,市民社会中的专业人士能够在社会与市场之间扮演相当关键的协调者的角色,这不仅意味着其要具有专业知识,还需要具有一种服务于某种“超然的价值”的理念,即一个具有社会责任感的人。在环境健康领域,由于牵涉到广泛的专业学科,因此单靠一个研究者无法解决所有问题。由于不同领域的专家组成一个团队,共同讨论解决某一个问题,将成为常态。但这只是一种理想状态,现实中专业人员的理性判断也可能存在某种程度的局限性,所以要充分沟通协商,在公权力主导下,实现专家理性与公众偏好两类价值判断主体的沟通与互补,从而为风险规制目标的确定提供科学合理的价值选择。此外,应进一步发挥市场主体在环境保护中的作用,通过激励机制和引导措施提高环境保护的社会意识。作为平行制度,可鼓励企业内部建立相应的环境健康风险评估制度,发挥企业在职工健康风险管控中的作用。
文章来源:《地球与环境》 网址: http://www.dqyhjzz.cn/zonghexinwen/2021/0303/673.html
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